PROGRAMA DE EDUCAÇÃO FISCAL DE SANTA CATARINA

O princípio da transparência no âmbito dos tributos

Joacir Sevegnani; Auditor Fiscal da Fazenda Estadual; Mestre em Ciência Jurídica pela UNIVALI

Publicado em: Wed Aug 09 11:34:51 BRT 2017

 

Quando ouvimos falar em transparência administrativa, logo nos vêm a idéia de publicidade das ações dos governos. Para que haja transparência na atuação do Estado são necessárias outras medidas que vão além da simples divulgação dos serviços públicos realizados ou prestados à sociedade.
A transparência é decorrência do Estado Democrático de Direito, objetivando a legitimação das ações praticadas pela Administração Pública por meio da redução do distanciamento que a separa dos administrados. Caracteriza-se como princípio fundante da idéia de democracia, mesmo nos moldes em que foi idealizada na Grécia clássica, onde os cidadãos se reuniam num lugar público, com o objetivo de ouvir e apresentar propostas, votar o orçamento e o quanto de tributos deveriam pagar para financiar as despesas públicas.
Se a evolução do Estado e a complexidade das relações sociais já não permitem uma democracia direta como a grega, mais importante ainda é o conhecimento do povo acerca dos atos praticados pelos representantes públicos. Afinal, apenas agem pela outorga de poderes que lhes foram concedidos, devendo observar com rigor os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e da publicidade.
Disto resulta que todas as decisões e atos dos governantes devem ser conhecidos pelo povo soberano, pois este é um dos eixos centrais do regime democrático, seja um governo direto ou controlado pelo povo. Nessa perspectiva, dar transparência aos atos são premissas inerentes à atuação do Estado, porque não dizem respeito a negócios pessoais, mas a coisa alheia que a todos pertence.
Entretanto, a transparência não deve ser entendida apenas como a ação de informar a população acerca da atuação estatal. A mera publicação de boletins, relatórios, demonstrativos de contas ou pareceres relativos à situação da gestão fiscal são insuficientes para alcançar esse propósito, especialmente quando redigidos em linguagem técnica e inacessível ao cidadão comum. A ampla realização da transparência depende da conjugação de três elementos: a publicidade inteligível das informações, a motivação dos atos em sintonia com o interesse público e a participação popular nas decisões políticas.
A publicidade caracteriza-se como o primeiro estágio da transparência administrativa, ao permitir acesso ao conhecimento. Tornar público é a mais elementar regra da administração, significando ato de comunicação, veiculação de algo que, por exigência jurídica, não pode ficar na esfera da intimidade ou da reserva, para satisfação da pluralidade de fins. Excetuadas as situações de sigilo, em decorrência de prescrição legal, a publicidade é fator condicionante e indispensável à eficácia do ato. A ausência acarreta a sua invalidade, tornando-o desprovido de efeitos sobre os destinatários. Do contrário, a exposição de todo e qualquer comportamento administrativo confere certeza à conduta estatal e segurança aos administrados.
A motivação é decorrência do princípio da legalidade e está ligada ao dever jurídico da boa gestão administrativa. Como os agentes públicos não são “donos” dos bens públicos, mas simples gestores de interesses de toda a coletividade, devem explicar as razões que motivam suas ações. Significa que os administradores devem indicar a correlação lógica entre os fundamentos previstos na lei, com a decisão adotada para cada caso em concreto. Trata-se assim de uma justificação que tem por pressuposto maior a garantia e a proclamação do interesse público, de forma que são inválidos os atos em que a motivação não esteja a ele vinculado.
Por sua vez, a participação popular representa um dos alicerces básicos do modelo de democracia participativa, com o objetivo de trazer as decisões para o âmbito dos interessados. Para isso exige a implementação de mecanismos que variam desde referendos e plebiscitos, até reuniões colegiadas, cooperação, concerto, audiências e consultas públicas, onde o cidadão participa apresentando sugestões ou diretamente no processo de decisão. A atuação popular nas deliberações públicas reduz o espaço para influências ocultas e pode aumentar o grau de eficiência e efetividade dos atos na partilha do poder com a população.
A aplicação conjunta destas três medidas na gestão pública permite a instrumentalização do princípio constitucional da transparência, proporcionando a redução do distanciamento com os administrados, a criação de um ambiente propício para o envolvimento do cidadão, a legitimidade e consenso dos atos da administração e um maior controle e fiscalização da sua atuação. Em resumo, visa romper com o atual paradigma, de forma que o administrado não seja apenas um espectador passivo ou destinatário das ações públicas, mas, sobretudo fiscal das condutas e agente colaborador das decisões administrativas.
Do ponto de vista da tributação, a transparência se concretiza, especialmente, pela participação popular na elaboração das normas tributárias e se estende até o acompanhamento dos recursos públicos em prol da coletividade. É uma lógica simples e óbvia, a de que o cidadão contribuinte zela pelo bem da coisa pública, na medida em que se sente partícipe da sua construção. A participação possibilita a obtenção de consenso com a exigência tributária, fortalecendo a democracia e reduzindo o desejo de descumprimento da norma. Logo, em matéria de tributos, há uma relação inversa entre o nível de obrigação política consentida e o grau de resistência à sua imposição, de forma que está será tanto menor quanto maior a participação.
Enquanto em países com democracias mais sólidas, a participação na produção de normas tributárias é determinante para a tomada das decisões sobre o financiamento público, no Brasil, ainda não há uma cultura de incentivo ao envolvimento popular nos temas relacionados à tributação. A participação é reduzida e se restringe à fase de elaboração do orçamento público e, mais recentemente, ao acompanhamento da aplicação dos recursos arrecadados. Esse é um fator que faz com que os tributos instituídos não representem uma aspiração legítima da vontade popular.
É de se destacar ainda que a reduzida participação popular com que comumente são tratadas e decididas as questões tributárias, faz aumentar o risco de favorecimento de particulares em detrimento do interesse público. Neste caso, não é incomum a implementação de benefícios fiscais, regimes ou tratamentos especiais de tributação a determinados segmentos da atividade econômica, sem a observância dos princípios constitucionais que devem norteá-los. Basta contemplar as constantes alterações procedidas nas leis fiscais, para em diversas situações pôr-se em dúvida qualquer sentido de ordem, que não a força de múltiplos interesses e pressões.
Para que haja uma mudança de paradigma é preciso que os segmentos representativos dos contribuintes submetidos à tributação, juntamente com membros da sociedade civil, sejam conclamados a participar na discussão e feitura das normas que visam instituir tributos, conceder benefícios fiscais, elevar ou reduzir as suas alíquotas. Não se trata da pressão isolada de grupos meramente articulados politicamente com o objetivo único de reduzir a tributação para o interesse próprio. A participação deve necessariamente contar com o envolvimento de grupos da sociedade e de defesa dos seus direitos para que qualquer medida de aumento ou redução de tributos seja avaliada do ponto de vista da repercussão social.
Nesse sentido, a relação participativa entre o Estado, os contribuintes de direito e a sociedade civil, deve dar-se num plano de mútua colaboração e compreensão das necessidades públicas e privadas. Significa que as discussões e deliberações devem estar fundadas num plano ético, que permita ao Estado arrecadar o que for possível para atender os direitos dos cidadãos e os contribuintes possam arcar com esse ônus na medida da capacidade contributiva de cada um.